平凉市全国农村集体产权制度改革整市试点方案

来源:时间:2020年09日15日

    为探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益,调动农民发展现代农业和建设全面小康社会的积极性,根据《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》和《中共平凉市委 平凉市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》,在全面总结第二批泾川县、第三批庄浪县全国农村集体产权制度改革试点经验的基础上,结合我市实际,制定如下试点方案。

  一、总体要求

  (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,认真落实省委省政府决策部署,以实施乡村振兴战略为统揽,以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的,以推进集体经营性资产改革为重点任务,以发展多种形式的农民股份合作为导向,坚持农村土地集体所有,坚持家庭承包经营基础性地位,探索集体经济新的实现形式和运行机制,培育农业农村发展新动能,不断解放和发展农村社会生产力,促进农业发展、农民富裕、农村繁荣,为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

  (二)基本原则 

  ——把握方向,创新机制。把握正确改革方向,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点,建立符合市场经济条件下的农村集体经济运营新机制,促进集体经济发展和农民持续增收。

  ——坚守底线,规范操作。坚守法律政策底线,坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失;坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格按照有关法律、法规和政策的规定,规范操作,明确界定集体资产权属,量化股权。

  ——公开公平,民主决策。充分发挥农民的主体地位,保障农民的知情权、参与权、决策权和监督权,改革的重大事宜均应民主决策,根据本地实际情况,选择绝大多数农民接受的方式,制定改革措施,确定改革方案,确保农民成为改革的参与者和受益者。

  ——因地制宜、有序推进。坚持从实际出发,因地制宜,分类指导,先易后难,有序推进。各县市区可根据村集体资产类型和存量,实行“一村一策”,选择不同的改革方向,划分不同类型,细化改革方案,对有经营性资产的村,重点是明晰集体产权归属,将资产折股量化到集体经济组织成员,组建股份经济合作社;对经营性资产较少或没有经营性资产的村,可在充分尊重承包农户意愿的前提下,以土地经营权、林权入股,吸纳各类资源要素活力,发展多种形式的农民股份合作。

  (三)改革目标。2020年10月底前全面完成全市农村集体产权制度改革试点任务,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份,明晰集体所有产权关系,发展新型集体经济;着力解决集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员集体收益分配权缺乏保障等突出问题,管好用好集体资产,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,促进集体资产保值增值;落实农民土地承包权、集体收益分配权和对集体经济活动民主管理权利等权益,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系;进一步发展壮大村级集体经济,积极探索发展壮大村级集体经济有效形式,不断增强村集体经济发展的内生动力,多层次、多渠道、多形式促进村集体经济持续快速健康发展。

  二、改革任务

  (一)加快农村集体资产清产核资工作。清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革和农村“三变”改革的基础和前提。总的原则是要对集体所有的各类资产进行全面清查,摸清集体家底,健全管理制度,防止资产流失。按照时间服从质量的要求,各县市区要组织专人对农村集体经济组织清产核资结果进行全面自检自验,市级组织人员对县区清产核资工作进行核查验收。要建立健全农村集体资产的登记、保管、使用、处置、收益分配、民主管理等工作制度,对所有权、承包权、经营权各项权能及其抵押担保等情况及时进行动态登记,实行台账管理。(此项工作已于2018年10月底前完成)

  (二)确认农村集体经济组织成员身份。全市范围内的集体经济组织成员身份确认工作与农村集体资产清产核资工作相结合,同部署、同安排、同推动,要对改革试点前户籍在本村的全部成员身份信息进行清理核实,分类登记造册。身份确认结果应提交农村集体经济组织成员(代表)大会民主讨论,经成员(代表)大会三分之二以上通过后张榜公示,公示时间不少于7天。村集体经济组织要编制成员名册,经乡镇人民政府审核后,报县农业农村部门登记备案。

  (三)明确集体经济组织对资产管理的所有权。在清产核资基础上,把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的,由村集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村,特别是城中村、城郊村、经济发达村应率先进行集体经济组织产权制度改革,组建成立农村集体经济组织即村股份经济合作社,并在村党组织的领导和村民委员会的支持下,按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行,不能打乱原集体所有的界限。

  (四)积极开展经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据。明确政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有,探索将其量化为集体成员股份的具体办法。全市有经营性资产的城中村、城郊村和经济发达村要以原农村集体经济组织为单位,全面推行经营性资产股份合作制改革,股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定;股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的静态方式,具体改革方式方法由各县市区结合各自实际制定并开展。

  (五)切实保障农民集体资产股份权利。对经营性资产折股量化,发展农民股份合作;对非经营性资产,有价有物的,按购入价计价,有物无价的,按评估价计价,全部登记入账,由集体统一管理;对资源性资产应充分利用农村集体土地所有权确权登记发证、农村土地承包经营权确权登记颁证和农村林地确权登记颁证成果,进行规范管理。各县市区要建立健全集体成员身份登记备案、股份变更登记、股权抵押担保管理等制度,逐步实现网络化和规范化。按照中央政策,现阶段农民持有的集体资产股份可在本集体内部转让或者由本集体赎回。各县市区要重点探索农民对集体资产股份有偿退出、集体资产股权抵押担保实现的条件和程序。

  (六)切实强化农村集体资产财务管理。2019年8月底前,所有乡镇至少设置1名农村集体资产管理专职会计,要健全完善财务预决算、账户设置、票据管理、合同管理、收益分配管理、审计监督等制度,确保集体资产经营运转安全有效。各县(市、区)要着力打造农村集体资产管理大数据平台,实现农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。要全面加强乡镇农村经营管理体系建设,健全机构,充实人员,确保农村集体资产监督管理工作有专人负责、专人管理;要加强农村集体经济组织审计监督,做好日常财务收支等定期审计,继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计,建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度,防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村,要及时组织力量进行整顿,防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

  (七)切实发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体,是特别法人。改革后成立的合作社名称统一采用××村股份经济合作社。由县级农业农村部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续。股份经济合作社要发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。为了积极稳妥推进农村集体产权制度改革试点,现阶段主要发展政经结合型股份合作,可由村党支部书记、村主任或村民小组长兼任合作社理事长(董事长),并通过规范运行,逐步形成以村党支部为核心领导,村(社区)委会、村股份经济合作社各司其职,相互配合、相互促进、相互监督,适应农村经济发展的新型农村治理结构。

  (八)努力维护农村集体经济组织合法权利。按照中央政策,要严格保护集体资产所有权,防止被虚置。农村土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质,不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地,采取转让、互换方式流转的,应在本集体经济组织内进行,且需经农村集体经济组织等发包方同意;采取出租(转包)或者其他方式流转经营权的,应报农村集体经济组织等发包方书面备案。对于经营性资产,要体现集体维护、管理、运营权利;对于非经营性资产,不宜折股量化到户,要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。

  (九)因地制宜多种形式发展壮大集体经济。以农村集体资源、资产、资金等要素有效利用为纽带,紧紧围绕农村“三变”改革,以发展多种形式农民股份合作为重点,引导农村集体经济组织利用未承包到户的集体资源,发展现代农业项目;利用生态环境和人文历史等资源,发展休闲农业和乡村旅游;在符合规划前提下,探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过入股或者参股龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济,把集体增实力、农民增收益和产业增效益有机统一,调动农民参与的积极性,实现集体和个人利益的双赢。

  (十)加快农村产权流转交易市场建设。根据甘肃省人民政府办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》要求,各县(市、区)要依托现有的政务大厅或农村土地承包经营权流转服务中心,年底前整合组建完成县级农村产权交易市场。要严格执行相关法律、法规和政策,结合工作实际,制定具体的农村产权交易管理办法和制度。明确农村产权交易品种、交易主体、交易程序、交易内容,建立健全规范的市场管理制度和交易规则,对服务规范、中介行为、纠纷调处、收费标准等作出具体规定。农村产权交易服务中心要充分发挥信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等服务功能。

  三、工作流程

  (一)完成清产核资。对农村集体资产进行清理核实、价值评估、产权界定、公示确认、审核备案、建立台账、汇总上报等工作。

  (二)确认成员身份。制定详细的农村集体经济组织成员身份确认办法,依法依规确认成员身份,保障集体成员享有的相应权利,做好集体成员登记备案。

  (三)设置股权种类。根据实际制定操作方案,议定设置股权种类、股权占比等。

  (四)量化成员股份。对经营性资产折股量化到每个集体成员,在遵循法律、法规和现行政策的前提下,由村民会议审议通过后,张榜公布方可实施。

  (五)成立股份经济合作组织。组织召开股东大会,审议合作社理事会、监事会等机构建设方案,合作社章程、管理和集体收益分配制度等。

  (六)颁发股权证书。股份经济合作社应向获得集体资产股权的成员颁发由县级农业农村部门统一印制的股权证书,建立股权证书台账并报县农业农村部门备案,实施信息化管理。股权证书应载明成员拥有的集体资产股权种类、数量、价值额度等。

  (七)赋予成员集体股份权能。探索建立集体股权继承、转让、退出、抵押担保等政策机制和办法,推进农村产权有序交易,拓展集体产权改革空间和效应。

  (八)加强监督管理。各县(市、区)农业农村部门、乡镇人民政府要依据《甘肃省农村集体资产管理条例》和《甘肃省农村集体经济组织审计办法》等法律法规,对农民股份经济合作社等股份合作组织,纳入指导、管理和监督工作范围,加强业务指导和管理,强化审计监督,实现集体资产保值增值。

  四、工作步骤

  改革试点2019年4月启动,2020年10月底前全面完成。

  (一)工作启动阶段 

  1.成立机构、制定方案(2019年4月底前)。市、县、乡三级成立组织机构,制定实施方案并报市级备案,全面启动农村集体产权制度改革试点工作。

  2.搞好培训、加强宣传(2019年4月底前)。采取多种形式进行宣传,使广大干部群众熟悉理解和掌握农村集体产权制度改革的目的、意义、内容、政策等,积极动员广大干部群众支持参与改革。

  (二)组织实施阶段 

  1.确认成员身份(2019年12月底前完成)。在全面完成清产核资的基础上,7月底前,各县市区党委政府结合实际制订出台集体经济组织成员身份确认细则,并指导村集体经济组织在群众民主协商基础上制定成员身份确认的具体程序、标准和管理办法,做好各类人群的成员身份确认工作,建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。

  2.股份合作制改革(2020年3月前完成)。各县(市、区)城中村、城郊村及经营性资产比较大的乡镇重点村,完成股权设置和股权成员量化,组建村股份经济合作社,制定章程和其他相关制度,选举产生理事会、监事会等领导机构,申请颁发组织证明书,开立银行账户,建立合作社财务管理账簿和成员账簿,为成员颁发股权证,根据经营收益情况进行分红。

  3.赋予成员集体股份权能改革(2020年9月底前完成)。在集体资产折股量化到人、落实到户的基础上,建立完成农村集体资产股权证书管理、股权台账管理、收益分配、股权有偿退出、股权合法继承和集体资产评估制度,加强农村审计监督管理。具备条件的地方,探索建立集体资产股权抵押、担保贷款政策机制,探索农民依据集体股权证书申请金融抵押担保贷款的具体办法和措施。

  4.发展多种形式股份合作经营(2020年9月底前完成)。各县市区确定生产条件相对较好,具有一定集体资产(非经营性资产)的村,以土地经营权、林权、财政项目形成的固定资产和财政产业发展资金,结合“三变”改革进行折股量化,发展多种形式的股份合作经营。前期已完成农村集体经营性资产股份合作制改革的村,要进一步做好巩固完善提高。

  5.多种形式发展壮大村级集体经济(2020年9月底前完成)。各县市区对集体经济薄弱村,因地制宜,灵活选择集体经济发展模式和增收途径,大力培育特色支柱产业,并依托“三变”改革,挖掘资源要素活力,整合优化资源、资产、资金、劳动力、技术、技能等一切可以折股量化的生产要素,入股新型经营主体,发展多种形式的股份合作,确保所有村级集体经济收入达到2万元以上,有效消除村级集体经济“空壳村”。

  (三)总结完善阶段(2020年10月底) 

  各县市区全面总结不同层次村改革的好经验好做法,于9月底前上报试点改革总结。重点对集体资产运营、管理、监督和收益分配,集体资产股权的继承、有偿退出和抵押担保权能实现,集体经济组织成员资格的取得途径和条件,股份经济合作社融资抵押担保,维护村级组织运作和公益事业建设维护等方面做法和问题进行探索总结,形成具有可复制可推广可借鉴的特色改革模式、发展模式,接受国家、省级部门检查验收。市上对各县(市、区)工作完成情况进行全面总结,10月底前向省农业农村厅上报试点改革总结。

  五、保障措施

  (一)统一思想认识,提高政治站位。实施农村集体产权制度改革是党中央、国务院全面深化改革的重要内容,是实施乡村振兴战略的重要举措。农村集体产权制度改革试点工作政策性强,涉及面广,操作难度大。全市上下要集中统一思想认识,认清当前形势,提高政治站位,克服种种畏难情绪,切实将农村集体产权制度改革试点工作任务摆上重要改革议事日程,全力推进工作开展。

  (二)建立工作机构,加强组织领导。为确保农村集体产权制度改革试点工作稳步开展,市上已成立了以市委副书记任组长,市政府分管市长任副组长,市直各相关部门负责人为成员的农村集体产权制度改革领导小组。领导小组下设办公室,办公室设在市农业农村局,办公室主任由市农业农村局主要负责人兼任,具体负责农村集体产权制度改革业务指导和各项日常事务工作。按照省、市规定,各县市区、乡镇党委书记必须亲自挂帅承担领导责任,全力组织推动改革试点。乡镇农村经营管理体系建设直接影响全面深化农村改革的推进。各县(市、区)要切实加强乡镇农经队伍建设,定人定岗定责,确保各项改革措施落地生效。

  (三)大力宣传动员,扎实开展培训。宣传工作要贯穿于农村集体产权制度改革试点工作的始终,通过电视专题讲座、广播、报纸、网络、微信等大众媒介,大力宣传改革试点工作的目的、意义、内容及方法步骤,形成广大群众干部了解改革、支持改革的良好社会氛围,充分调动县乡村基层干部群众参与改革的积极性和主动性。组织开展深层次多形式的阶梯式培训,重点加强对县乡村三级业务骨干的专题培训。各县(市、区)也要积极组织开展乡村基层干部培训,通过培训提高他们的政策水平和业务能力,使其真正成为扎实推进农村集体产权制度改革试点工作的中坚力量。

  (四)明确部门职责,形成工作合力。各部门要加强密切配合,切实履行部门职责,共同抓好农村集体产权制度改革试点工作任务。农业农村部门要结合工作开展,加强督查调研,指导各县市区制定出台集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项权能指导意见;财政部门要同步配套农村集体产权制度改革工作经费,确保该项工作顺利开展;公安部门要全力配合乡镇、村做好村民户籍人口信息认定和查询以及办理户籍迁出、迁入等工作;自然资源部门探索开展农村土地征收和集体经营性建设用地入市等制度改革措施;金融部门探索研究农村集体经济组织的融资、抵押担保等政策,健全风险防范分担机制;税务部门要积极开展调研,制定支持农村集体产权制度改革税收票据领取使用政策。

   (五)加强监督检查,严肃工作纪律。市上要成立由市委办、市政府办牵头的督查组,专门负责农村集体产权制度改革任务落实情况的督导检查,严肃纠正和查处改革中弄虚作假、敷衍了事、侵害集体经济组织及其成员权益等违纪违规行为。对个别地方不担当、不作为的单位和个人进行严肃问责。严明工作纪律,对利用改革之机,贪污、挪用、私分、挥霍浪费和故意评估不实、虚报损失、低价变卖、转移财产、有意放弃债权等造成集体资产流失的,要严肃查处;构成犯罪的,要及时移交司法机关。对借改革之机制造事端、设置障碍、干扰改革工作正常进行的,要依法处理,严厉打击,确保改革顺利进行。

 

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